Desarrollo jurisprudencial de la ley de procedimiento administrativo en Bolivia y su relevancia en el ámbito municipal (página 2)

Respecto a la falta de motivación de las
resoluciones inherentes a procesos disciplinarios en el seno de
la Policía Nacional de Bolivia, el Tribunal Constitucional
mediante la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, ha
determinado que: "Es imperante además precisar que
toda resolución ya sea jurisdiccional o administrativa,
con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación
como elemento configurativo del debido proceso debe contener los
siguientes aspectos a saber: a) Debe determinar con claridad los
hechos atribuidos a las partes procesales, b) Debe contener una
exposición clara de los aspectos fácticos
pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de
hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso
concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los
medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe
valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de
los medios probatorios producidos, asignándoles un valor
probatorio específico a cada uno de ellos de forma
motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las
denuncias o pretensiones de las partes
procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma
aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la
sanción o consecuencia jurídica emergente de la
determinación del nexo de causalidad antes
señalado".

El debido proceso
y el derecho a la defensa en la Constitución
Política del Estado y su aplicación al
ámbito administrativo11

La Constitución Política de Estado, define
los valores de sociedad en su art. 8, disponiendo que el Estado
Plurinacional de Bolivia se sustenta entre otros, en el valor de
la justicia social, para vivir bien; consecuentemente, la
administración de justicia se fundamenta en los principios
procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad,
celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia,
accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e
igualdad de partes ante el juez.

El art.115.II de la CPE, señala: "El Estado
garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una
justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin
dilaciones". El art. 117.I, por su parte establece: "Ninguna
persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada
previamente en un debido proceso (…)".

El art. 7 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos (DUDH), adoptada y proclamada por la Asamblea General, en
su Resolución 217 A (III) de 10 de diciembre de
1948, dispone: "Todos son iguales ante la ley y tienen,
sin distinción, derecho a igual protección de la
ley".

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha
señalado que las garantías del debido proceso, no
sólo son exigibles a nivel judicial, sino también
deben ser de obligatorio cumplimiento por cualquier autoridad que
ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional.
En este sentido: "De conformidad con la separación de
los poderes públicos que existe en el Estado de Derecho,
si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al
Poder Judicial, otros órganos o autoridades
públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo (…). Es
decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de
toda persona a ser oída por un "juez o tribunal
competente" para la "determinación de sus derechos", esta
expresión se refiere a cualquier autoridad pública,
sea administrativa, legislativa o judicial, que a través
de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las
personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera
que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de
carácter materialmente jurisdiccional, tiene la
obligación de adoptar resoluciones apegadas a las
garantías del debido proceso legal en los términos
del artículo 8 de la Convención
Americana".

El debido proceso es una garantía constitucional,
que en virtud de los efectos de irradiación de la
Constitución Política del Estado, es también
aplicable a los procesos administrativos y a todos aquellos
procesos disciplinarios de carácter sancionatorio que se
presentan en todas las esferas institucionales, sean éstas
públicas o privadas, dentro las cuáles se tenga que
llegar a un fallo o resolución, decisión que en
definitiva surte efectos jurídicos que indudablemente
repercuten en los derechos de las personas.

Ticona Póstigo, señala: "El debido
proceso legal, proceso justo o simplemente debido proceso
(así como el derecho de acción, de
contradicción) es un derecho humano fundamental que tiene
toda persona y que le faculta a exigir del Estado un juzgamiento
imparcial y justo, ante un juez responsable, competente e
independiente, pues, él "Estado no sólo está
obligado a proveer la prestación jurisdiccional (cuando se
ejercitan los derechos de acción y contradicción)
sino a proveerla bajo determinadas garantías
mínimas que le aseguren tal juzgamiento imparcial y
justo". A criterio del tratadista Saenz, "el Debido
Proceso en su dimensión adjetiva, se refiere a toda
aquella estructura de principios y derechos que corresponden a
las partes durante la secuela de todo tipo de proceso, sea este
jurisdiccional, sea administrativo, o sea corporativo
particular".

El proceso administrativo sancionatorio al igual que el
procedimiento penal, debe hallarse impregnado de todos los
elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su
contenido esencial, en cuanto: a) al juez natural, b) legalidad
formal, c) tipicidad, d) equidad, y, e) defensa irrestricta.
Eduardo García Enterría, en relación al
proceso administrativo sancionador, ha señalado:
"…La doctrina en materia de derecho sancionador
administrativo es uniforme al señalar que éste no
tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por
ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se
distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la
autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la
administración y sanciones penales, los tribunales en
materia penal".

El proceso administrativo, reconoce el actuar procesal
de las partes, que son las personas físicas o morales que
intervienen en el proceso propiamente dicho y sobre las cuales
gravitan las consecuencias de todos los aspectos del mismo, desde
el inicio hasta la conclusión definitiva; en resumen, las
partes de un proceso administrativo son: el Órgano
Colegiado o autoridad investida con la facultad de sancionar o
dicho de otra manera, el Juez Natural de «orden
administrativo» y el servidor público, que
actúa a nombre del Estado, contra el cual se
sustanciará determinada acción disciplinaria" (SC
1448/2011-R de 10 de octubre).

La tipicidad en los procesos administrativos
sancionatorios, es parte indisoluble del debido proceso, que a su
vez es común al ejercicio del ius puniendi
estatal, que exige que la norma mediante la cual se establece una
sanción, dando lugar al nullun crimen, nulla poena
sine lege, evitando la indeterminación que da lugar a
la arbitrariedad. Existe una aplicación general y
transversal de la legalidad como integrante del debido proceso,
de cual se deriva el principio de tipicidad (SC 0498/2011-R de 25
de abril).

Ahora bien, ingresando en los aspectos doctrinales
relacionados al caso de autos, cabe señalar que uno de los
elementos esenciales del debido proceso, es la
motivación de las resoluciones, entendida
ésta como un derecho fundamental de todos los justiciables
y administrados constituyéndose en una de las
garantías que forma parte del contenido adjetivo del ya
referido "debido proceso"; siendo también un presupuesto
fundamental del correcto ejercicio a la tutela judicial
efectiva.

A su vez, el derecho a la defensa irrestricta,
componente del debido proceso, se halla inserto en
el art. 115.II de la CPE, cuando: "El Estado garantiza el
derecho al debido proceso, a la defensa (…)". El
derecho a la defensa irrestricta, es un elemento integrante
transversal a todas las fases sustantivas del proceso penal o
disciplinario. Al respecto, Binder afirma: "El Derecho a la
Defensa cumple dentro del Proceso Penal, un papel particular, por
una parte actúa en forma conjunta con las demás
garantías; por la otra, es la garantía que torna
operativas a todas las demás".

El derecho a la defensa irrestricta, es uno de los
mínimos procesales que debe concurrir dentro de un proceso
sancionatorio en el que se encuentre presente el debido proceso,
constituyendo de esta manera un bloque de garantías
procesales dentro del procedimiento sancionador, siempre en
procura de efectivizar un proceso justo.

La
motivación de las resoluciones como elemento procesal
adjetivo del debido proceso y el deber de pronunciarse respecto a
la totalidad de las cuestiones reclamadas por los
procesados12

El respeto absoluto por el debido proceso, es materia de
eminente orden público y de los derechos que se encuentran
vinculados al mismo. La motivación de las resoluciones
administrativas, entendida como garantía del debido
proceso, tiene que ser comprensible, puntual, concreta y en todos
los casos lógica, incluyendo el análisis de todos
los aspectos relacionados al asunto principal y de aquellos otros
derivados del eje central en cuestión, debiendo en todos
los casos efectuarse una relación de causalidad estrecha
entre los hechos y la normativa inherente al caso
específico.

En ningún caso se puede entender que existe
motivación por la sola aplicación mecánica
del derecho. La motivación debe compulsar las pruebas
y arribar a conclusiones jurídicas ciertas sobre la base
de hechos probados. Cualquier autoridad administrativa que emita
una resolución, debe imprescindiblemente exponer los
hechos, realizar una minuciosa fundamentación legal y
citar las normas que sustentan la parte dispositiva de la misma,
lo contrario significa que cuando ésta autoridad
disciplinaria omite realizar una correcta motivación,
elimina la parte estructural de la resolución, asumiendo
una decisión de hecho y no de derecho, lesionando
efectivamente el debido proceso, derivando en el extremo
inaceptable que los procesados no puedan conocer cuáles
son las razones del fallo.

El tratadista Agustín Gordillo, al referirse a
los caracteres y requisitos que deben reunir las decisiones
administrativas, ha expresado: "(…) no pueden
desconocerse las pruebas existentes ni los hechos objetivamente
ciertos (…). El acto debe resolver todas las peticiones
formuladas (…) o sea, todas las cuestiones planteadas. En
esto todas las legislaciones y la doctrina son uniformes".
Esta ineludible exigencia de fundamentar las decisiones, se torna
aún más relevante cuando la autoridad
administrativa o tribunal de alzada deba resolver la
impugnación de las resoluciones pronunciadas por las
autoridades de primera instancia; más aún, si se
trata de aspectos relacionados con excepciones interpuestas, que
en todos los casos, su resolución tiene carácter
definitivo causando efectos permanentes, razón por la
cual, se reitera que resulta imprescindible que dichas
resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con
claridad las razones y fundamentos legales que las
sustentan, permitiendo concluir, que la determinación
asumida sobre la existencia o inexistencia de la falta
administrativa, fue el resultado de una correcta y objetiva
valoración de las pruebas, de la misma manera que se exige
del administrado apelante, cumplir con la obligación de
fundamentar los agravios supuestamente sufridos.

"No basta la simple cita de preceptos legales en una
resolución para considerar motivada ésta, sino que
es preciso que se expongan las argumentaciones pertinentes que
conduzcan a establecer la decisión
correspondiente".

En tanto y en cuanto las resoluciones administrativas
conlleven insertas en su texto de manera expresa los fundamentos
de hecho y de derecho, el sujeto sometido al proceso
tendrá la plena convicción respecto a que la
decisión asumida por la autoridad es a todas luces justa;
razón por la cual no le está permitido a la
autoridad administrativa, reemplazar una adecuada y sustanciosa
fundamentación por una elemental relación de
antecedentes. Por otra parte, tampoco puede considerarse una
adecuada motivación el hecho de únicamente efectuar
citas normativas en el texto resolutivo, tampoco es suficiente
alegar que el actuar de la autoridad administrativa de primera
instancia fue conforme a derecho, omitiendo el pronunciamiento
respecto a todos los aspectos observados por la persona sometida
a proceso, ya que el no pronunciarse en relación a
algún extremo planteado, desvirtúa el fondo mismo
del fallo asumido, ingresando en el terreno de la arbitrariedad,
que a criterio de Legaz y Lacambra; "es una actitud
antijurídica que consiste en la negación del
derecho como legalidad y cometida por el propio custodio de la
misma, es decir por el propio poder
público".

Los tratadistas Ossorio y Florit, afirman lo siguiente:
"Frente a la absoluta libertad del juzgador para apreciar y
valorar las pruebas, y también frente a la
restricción valorativa de la prueba legal, surge el
sistema de la sana crítica que deja al juez formar
libremente su convicción, pero obligándole a
establecer los fundamentos de la misma". De la misma forma,
Eduardo Couture, asevera que, "el juicio de valor en la sana
crítica ha de apoyarse en proposiciones lógicas
correctas y fundarse en observaciones de experiencia confirmadas
por la realidad".

En conclusión, corresponde afirmar rotundamente,
que la ausencia de una suficiente y adecuada motivación,
vulnera el derecho al debido proceso, per se el derecho
a la defensa, impidiendo que la tutela jurisdiccional
administrativa sea efectiva, dando lugar al extremo inaceptable
de la arbitrariedad, aclarándose que la obligación
de motivar las resoluciones no significa que las decisiones
adoptadas necesariamente deban satisfacer al administrado, lo que
si es trascendental, es que la decisión sea justificada,
dando lugar a que de esta manera se lleguen a emitir decisiones
justas efectivizando el imperio de la justicia constitucional de
la igualdad, inserta en nuestra Constitución
Política del Estado, garantizando a los ciudadanos el
ejercicio pleno de sus derechos constitucionales para el
"vivir Bien".

Aplicación
de la Ley Nº2341 y su Reglamento, en el ámbito
municipal

"Respecto al ámbito de
aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo, cabe
señalar que el art. 2.II de dicho cuerpo normativo, aclara
que los gobiernos municipales
deberán aplicar las disposiciones contenidas en dicha Ley,
en el marco de lo establecido en la Ley de Municipalidades, ello
quiere decir, por una parte, que dichos gobiernos pueden normar
también los aspectos que son objeto de regulación
por la Ley de Procedimiento Administrativo, pero
ajustándose a lo que señala su Ley especial, y por
otra parte, que la Ley de Procedimiento Administrativo tiene
carácter supletorio frente a eventuales vacíos que
pudiesen existir en la Ley de Municipalidades sobre las materias
que son objeto de la Ley de Procedimiento Administrativo, entre
las cuales, la impugnación de actuaciones administrativas
que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de
los administrados, como es el caso que nos ocupa, por ello es que
los recursos de revocatoria y jerárquico, previstos en
ambas disposiciones legales, tratándose de actos de la
administración municipal estarán sujetos en su
trámite y plazos a lo que señala la Ley de
Municipalidades, aplicándose la Ley de Procedimiento
Administrativo únicamente en caso de existir vacíos
legales (…)" (Sentencia Constitucional
Nº0133/2007-R, de 14 de marzo de 2007).

En el contexto normativo actual, es importante rescatar
este entendimiento jurisprudencial, dado que en fecha 9 de enero
de 2014, se ha puesto en vigencia la Ley Nº482 de
Gobiernos Autónomos Municipales, que tiene por objeto
regular la estructura organizativa y funcionamiento de los
Gobiernos Autónomos Municipales, aunque de manera
supletoria, a cuyo efecto, extiende su ámbito de
aplicación a las Entidades Territoriales Autónomas
Municipales que no cuenten con su Carta Orgánica Municipal
vigente (como es el caso del Municipio de La Paz), y/o en los que
no hubieran legislado en el ámbito de sus
competencias.

Sin perjuicio de lo anterior, la misma Ley establece que
la normativa legal del Gobierno Autónomo Municipal, en su
jurisdicción, emitida en el marco de sus facultades y
competencias, tiene carácter obligatorio para toda persona
natural o colectiva (es decir, toda persona natural o
jurídica), pública o privada, nacional o
extranjera; así como el pago de Tributos Municipales y el
cuidado de los bienes públicos; todo ello al tenor
combinado de los artículos 1 al 3 de la citada Ley
(Disposiciones Generales).

La mencionada Ley Nº482 establece normas referidas
al Gobierno Autónomo Municipal, Concejo Municipal como
Órgano Legislativo, Deliberativo y Fiscalizador,
Órgano Ejecutivo Municipal, Bienes de Dominio Municipal,
Valores Financieros y Deuda Municipal, Participación y
Control Social, así como algunas Disposiciones
Transitorias, Abrogatorias (respecto a la Ley Nº2028 de
Municipalidades) y Derogatorias (respecto a disposiciones de
igual o menor jerarquía, contrarias a la
misma).

Como se puede ver, la nueva Ley de Gobiernos
Autónomos Municipales, si bien deja sin efecto la anterior
Ley de Municipalidades, sin embargo, no prevé entre sus
disposiciones, normas específicas sobre los Recursos
Administrativos y su tramitación en el ámbito
municipal, con lo que deja un vacío legal sobre este
aspecto; en consecuencia, y existiendo un vacío legal
evidente respecto de la normativa que debe regir los recursos
administrativos presentados a partir de la vigencia de la nueva
Ley, resulta de imperiosa necesidad dar aplicación a la
Ley Nº2341 de Procedimiento Administrativo, con base en la
línea jurisprudencial anteriormente citada, misma que
ciertamente aún permanece vigente, al no
haber sido modulada o sustituida, sino más bien ampliada
por otro entendimiento jurisprudencial posterior.

Así por ejemplo, la Sentencia Constitucional
Nº1494/2010-R, de 6 de octubre de 2010, a tiempo de
hacer referencia a las reglas del debido proceso, y reiterando el
entendimiento establecido en la Sentencia Constitucional
Nº0255/2010-R de 31 de mayo, señaló
que:

"Desde la óptica del Estado Social y
Democrático de Derecho, pilar esencial sobre el cual basa
su estructura el Estado Plurinacional boliviano, el debido
proceso en su faceta adjetiva aplicable a la esfera
administrativa, es definido como el conjunto de reglas, formas,
actos y presupuestos procedimentales previos establecidos por la
normativa vigente, cuyo cumplimiento aseguran que la
administración pública, en el ejercicio de la
potestad administrativa, someta sus actuaciones al "principio de
legalidad", presupuesto que constituye otra de las piezas
estructurales del Estado Plurinacional boliviano. En el marco de
lo señalado precedentemente, se establece que las reglas
del debido proceso en la esfera administrativa, (…)
prevén para las personas afectadas con dichos actos, la
activación de un proceso
jurisdiccional…".

En ese entendido, las resoluciones en el ámbito
municipal, también pueden ser impugnadas a través
de los mecanismos y recursos procedimentales señalados al
efecto. En consecuencia, la Ley Nº2028 de Municipalidades,
en su art. 139, establecía que: "Los Gobiernos
Municipales, en tanto se promulgue una disposición general
de procedimientos administrativos, observarán las normas
procesales contenidas en el Código de Procedimiento Civil
en todo aquello que le sea aplicable y principalmente, en el
recurso de complementación y enmienda. Así mismo,
podrán emitir disposiciones reglamentarias que regulen
modalidades de ejecución de sus determinaciones
administrativas".

Dicho precepto, estableció que ante la ausencia
de un procedimiento administrativo, operaba el reenvío al
Código de Procedimiento Civil; empero, al haberse emitido
posteriormente, la Ley de Procedimiento Administrativo como una
norma general de procedimientos administrativos, esta norma
exigía su aplicación a todas las entidades del
sector público en la cual se encontraban inmersas las
alcaldías municipales, tal cual señala la referida
norma en su art. 2 cuando infiere que: "I. La
Administración Pública ajustará todas sus
actuaciones a las disposiciones de la presente Ley. A los efectos
de esta Ley, la Administración Pública se encuentra
conformada por: (…) II. Los Gobiernos
Municipales…".

De dicho precepto de la Ley de Procedimiento
Administrativo, se colige ineludiblemente – según
señala la Sentencia Constitucional
Nº1494/2010-R– que los Gobiernos Municipales se
encuentran inmersos dentro de la norma general de procedimientos
administrativos, debiendo las entidades municipales y sus
administrados, regir su accionar procedimental a esta norma
general procedimental y lógicamente a sus decretos
reglamentarios establecidos al efecto. Más adelante, la
citada Sentencia Constitucional Nº1494/2010-R, en su
ratio decidendi precisó lo siguiente:

EL PRESENTE TEXTO ES SOLO UNA SELECCION DEL TRABAJO
ORIGINAL.
PARA CONSULTAR LA MONOGRAFIA COMPLETA SELECCIONAR LA OPCION
DESCARGAR DEL MENU SUPERIOR.